淺析現(xiàn)有政策下PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算要點(diǎn)

徐文斌

（江蘇省設(shè)備成套有限公司基礎(chǔ)設(shè)施咨詢(xún)分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：近年來(lái)我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作），在提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效益等方面取得了預(yù)期成果。但在PPP具體實(shí)施中，有的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了明股實(shí)債、政府變相保底，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善等問(wèn)題。為了使今后PPP發(fā)展更加穩(wěn)健，國(guó)家開(kāi)始規(guī)范PPP模式發(fā)展。現(xiàn)從分析當(dāng)前PPP政策入手，提出財(cái)務(wù)測(cè)算應(yīng)該在現(xiàn)有PPP政策背景下發(fā)揮作用，并結(jié)合案例分析，揭示了在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中財(cái)務(wù)測(cè)算的要點(diǎn)，接著對(duì)財(cái)政承受能力論證上財(cái)務(wù)測(cè)算的數(shù)據(jù)采集和測(cè)算重點(diǎn)進(jìn)行分析，旨在從財(cái)務(wù)測(cè)算的角度引起PPP從業(yè)人員重視PPP實(shí)施質(zhì)量，為穩(wěn)健推行PPP做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：PPP；財(cái)務(wù)測(cè)算；財(cái)政承受能力論證

1  當(dāng)前PPP政策淺析

近年來(lái)我國(guó)在各領(lǐng)域深化改革，在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作），在轉(zhuǎn)變政府職能、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新、充分釋放市場(chǎng)活力、提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效益等方面取得了預(yù)期成果。

但是在PPP具體實(shí)施中，一些地方對(duì)實(shí)施PPP的理念和政策貫徹不到位，有的地方把PPP模式作為政府的一種投融資手段，有的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了明股實(shí)債、政府變相保底，重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、績(jī)效考核不完善等問(wèn)題。為了使今后PPP發(fā)展更加穩(wěn)健，從近期國(guó)家相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)和有關(guān)地方發(fā)布的文件通知中可以看出，規(guī)范PPP模式發(fā)展是今后一段時(shí)期推廣運(yùn)用PPP模式工作的重要內(nèi)容，如江蘇省財(cái)政廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇財(cái)金〔2017〕92號(hào)）規(guī)定對(duì)于無(wú)現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目將從嚴(yán)從緊控制；對(duì)前期PPP項(xiàng)目數(shù)量較多、地方政府支出責(zé)任占比較高地區(qū)申報(bào)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊控制；對(duì)無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、不屬于公共服務(wù)范圍的純商業(yè)類(lèi)項(xiàng)目等不得納入省PPP項(xiàng)目庫(kù)。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線(xiàn)”的硬性約束，當(dāng)PPP項(xiàng)下財(cái)政支出責(zé)任達(dá)到當(dāng)年一般預(yù)算支出10%時(shí)，一律不得安排新的政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目。對(duì)政府性基金安排的政府支出責(zé)任，應(yīng)當(dāng)符合政府性基金管理相關(guān)規(guī)定。省財(cái)政廳將建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，對(duì)接近或超出10%紅線(xiàn)的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

2  財(cái)務(wù)測(cè)算在現(xiàn)有PPP政策背景下應(yīng)該發(fā)揮的作用

為了更好地貫徹有關(guān)PPP政策和法規(guī)，勢(shì)必要求在PPP實(shí)施方案中融入這些政策理念，財(cái)務(wù)測(cè)算作為PPP實(shí)施方案中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，要突出對(duì)以上要求的準(zhǔn)確落實(shí)。PPP實(shí)施方案中涉及到的主要財(cái)務(wù)測(cè)算包括物有所值定量分析、財(cái)政承受能力論證，以及項(xiàng)目成本、收入、稅負(fù)、現(xiàn)金流、財(cái)務(wù)內(nèi)含報(bào)酬率和回收期等量化指標(biāo)，通過(guò)財(cái)務(wù)測(cè)算政府方和社會(huì)資本方便清晰了解項(xiàng)目未來(lái)可能的財(cái)務(wù)收支和在項(xiàng)目招投標(biāo)或磋商中的利益底線(xiàn)。現(xiàn)在要求合規(guī)的PPP項(xiàng)目要有運(yùn)營(yíng)，即要有現(xiàn)金流，另外，將嚴(yán)控當(dāng)年一般預(yù)算支出10%這個(gè)紅線(xiàn)。因此，財(cái)務(wù)測(cè)算除了完成一般流程，還要著重在運(yùn)營(yíng)收入和成本測(cè)算及財(cái)政承受能力論證上做更加細(xì)致扎實(shí)的工作。

3  PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)測(cè)算分析

PPP項(xiàng)目涉及軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、智慧城市、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、地下管廊建設(shè)等產(chǎn)業(yè)，要針對(duì)不同行業(yè)特點(diǎn)，考慮假設(shè)條件、指標(biāo)選取、數(shù)據(jù)勾稽關(guān)系等因素，最后形成合理的測(cè)算結(jié)果。不同行業(yè)的收入預(yù)測(cè)要結(jié)合當(dāng)?shù)貎r(jià)格政策、使用者數(shù)量、行業(yè)發(fā)展水平，現(xiàn)以某市智慧城市為例做詳細(xì)分析。

某市“智慧城市”將當(dāng)期智慧城市優(yōu)先級(jí)相對(duì)較高的8個(gè)子項(xiàng)目作為PPP項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容，具體包括云計(jì)算數(shù)據(jù)中心、手機(jī)APP、智慧人才、智慧健康、智慧農(nóng)業(yè)、智慧旅游、智慧社區(qū)、智慧食藥監(jiān)。8個(gè)子項(xiàng)目均有運(yùn)營(yíng)成本投入，手機(jī)APP、智慧健康、智慧人才、智慧農(nóng)業(yè)4個(gè)項(xiàng)目有運(yùn)營(yíng)收入。具體情況如表1、表2所示。

從表1、表2可以看出，在做實(shí)施方案運(yùn)營(yíng)收入和成本測(cè)算時(shí)，一定要從行業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、查找公開(kāi)資料或建立或購(gòu)買(mǎi)行業(yè)數(shù)據(jù)等途徑確定測(cè)算所需的基礎(chǔ)指標(biāo)和參考數(shù)據(jù)，收入測(cè)算還要結(jié)合當(dāng)?shù)厝丝诜植?、?yīng)用比例和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)行未來(lái)需求預(yù)測(cè)，結(jié)合分項(xiàng)單價(jià)預(yù)測(cè)，形成收入預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。成本測(cè)算要結(jié)合物價(jià)上漲水平，進(jìn)行未來(lái)需求預(yù)測(cè)，形成成本預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。由于智慧城市所歸屬的計(jì)算機(jī)信息化行業(yè)具有設(shè)備使用壽命較短、更新?lián)Q代快的特點(diǎn)，每類(lèi)子項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的第4至第5年需進(jìn)行設(shè)備更新置換及軟件升級(jí)，如果將該筆投入作為該期大修費(fèi)用及研發(fā)費(fèi)用，則要考慮這一年度費(fèi)用和成本的增加。

4  PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證分析

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21 號(hào)），財(cái)政承受能力論證是指識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。 

PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算要盡量科學(xué)合理預(yù)測(cè)財(cái)政支出責(zé)任，以有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

股權(quán)投資是政府和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目資本金和政府股權(quán)占比計(jì)算出的政府應(yīng)承擔(dān)的資本金支出；主要數(shù)據(jù)來(lái)源為項(xiàng)目總投資測(cè)算，在總投資測(cè)算基礎(chǔ)上，先根據(jù)資本金和融資比例計(jì)算出項(xiàng)目資本金，再根據(jù)政府方在項(xiàng)目資本金中的占比計(jì)算得出，因此，測(cè)算數(shù)據(jù)要來(lái)源于前期可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)概算或施工設(shè)計(jì)預(yù)算，在對(duì)總投資測(cè)算時(shí)至少要達(dá)到可研報(bào)告的深度，否則會(huì)影響到政府股權(quán)投資的準(zhǔn)確性。

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼是在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式下，需要政府承擔(dān)的部分運(yùn)營(yíng)支出，可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任為：

其中，n代表折現(xiàn)年數(shù)。

上式中的兩個(gè)合理利潤(rùn)率含義并不相同，第一個(gè)合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。第二個(gè)合理利潤(rùn)率為項(xiàng)目公司提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)的合理利潤(rùn)率。

    年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定，還應(yīng)該考慮不同行業(yè)平均投資回報(bào)率和風(fēng)險(xiǎn)因素。

年度運(yùn)營(yíng)成本和當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額在上述運(yùn)營(yíng)分析時(shí)已做說(shuō)明，需結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)做充分調(diào)研，并取行業(yè)數(shù)據(jù)做分析。另外，在計(jì)算運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制的影響。 

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)是在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中需要政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的財(cái)政或有支出，應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目特點(diǎn)做風(fēng)險(xiǎn)分析，不能籠統(tǒng)確定一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。  

5  結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前政府大力規(guī)范PPP的背景下，將會(huì)越來(lái)越多地關(guān)注PPP項(xiàng)目質(zhì)量和合規(guī)性，即提質(zhì)增效，其中明確PPP項(xiàng)目不能為純工程項(xiàng)目，要有運(yùn)營(yíng)，強(qiáng)化10%支出紅線(xiàn)是剛性要求，因此，PPP從業(yè)人員要充分領(lǐng)會(huì)當(dāng)前PPP政策精神，財(cái)務(wù)測(cè)算要在實(shí)施方案中發(fā)揮應(yīng)有的作用，更加充分地體現(xiàn)對(duì)規(guī)范性要求的具體落實(shí)情況，才能保證項(xiàng)目從入庫(kù)到實(shí)施落地各環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行，并為未來(lái)PPP發(fā)展建立長(zhǎng)效機(jī)制做出貢獻(xiàn)。