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江蘇省設(shè)備成套股份有限公司

PPP專(zhuān)欄

PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式與價(jià)格指標(biāo)研究

發(fā)布時(shí)間：

2018-03-21

PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式與價(jià)格指標(biāo)研究

徐金龍1  楊  濤2

（1.江蘇省設(shè)備成套有限公司國(guó)際招標(biāo)貿(mào)易分公司，江蘇 南京 210009；2.南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816）

摘  要：PPP項(xiàng)目采購(gòu)與通常的政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)具有明顯區(qū)別，現(xiàn)簡(jiǎn)要闡述PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，比較研究了PPP項(xiàng)目適用的采購(gòu)方式，分析了評(píng)分辦法中的價(jià)格指標(biāo)，最后提出了優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；采購(gòu)方式；價(jià)格指標(biāo)；優(yōu)化建議

 

0  引言

為貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，深化供給側(cè)改革，PPP項(xiàng)目在財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)的大力推進(jìn)下，正在蓬勃發(fā)展。社會(huì)資本方的采購(gòu)作為PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，其采購(gòu)方式的選擇與價(jià)格指標(biāo)，受到PPP參與各方的廣泛關(guān)注，對(duì)項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施具有重要影響。

1  PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

與通常的政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目具有工程規(guī)模大、投資額高、實(shí)施周期長(zhǎng)、標(biāo)的物不清晰、不可預(yù)見(jiàn)性高等特點(diǎn)。

《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)》（截止日期：2017年1月31日）顯示，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目11 576個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額137 738.45億元，平均每個(gè)項(xiàng)目金額約為11.9億元?！?/span>財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）要求，PPP項(xiàng)目合作期限原則上不低于10年。

為充分發(fā)揮社會(huì)資本方的人才、資金、技術(shù)、管理水平等優(yōu)勢(shì)，很多PPP項(xiàng)目采購(gòu)時(shí)都沒(méi)有詳細(xì)的工程設(shè)計(jì)圖紙（方案）、工程量清單等資料，需要待中標(biāo)社會(huì)資本方確定后，再進(jìn)一步深化。因工程規(guī)模大、投資額高、實(shí)施周期長(zhǎng)、標(biāo)的物不清晰，導(dǎo)致項(xiàng)目在后續(xù)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不可預(yù)見(jiàn)性風(fēng)險(xiǎn)加大，對(duì)社會(huì)資本方的綜合實(shí)力要求較高。

2  PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式

涉及政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)的法律法規(guī)，主要有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》以及根據(jù)上述法律制定的實(shí)施條例、部門(mén)規(guī)章等?！墩少?gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩者之間具有明顯的差別。目前，PPP項(xiàng)目采購(gòu)主要適用的是《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》、財(cái)政部令與通知等。PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)5種，如表1所示。

表1  政府采購(gòu)方式表

采購(gòu)方式

適用條件

備注

公開(kāi)招標(biāo)

公開(kāi)招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目；

貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，必須采用公開(kāi)招標(biāo)方式；因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)的批準(zhǔn)。

 

邀請(qǐng)招標(biāo)

具有特殊性，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的；

采用公開(kāi)招標(biāo)方式的費(fèi)用占政府采購(gòu)項(xiàng)目總價(jià)值的比例過(guò)大的。

邀請(qǐng)對(duì)象難以確定，需要履行嚴(yán)格的審批手續(xù)

競(jìng)爭(zhēng)性談判

招標(biāo)后沒(méi)有供應(yīng)商投標(biāo)或沒(méi)有合格的或重新招標(biāo)未能成立的；

技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)劃或具體要求的；

采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的；

不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的。

資格條件符合情況下，價(jià)格作為唯一競(jìng)爭(zhēng)因素，一般不符合PPP項(xiàng)目要求

競(jìng)爭(zhēng)性磋商

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目；

技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求；

因藝術(shù)品采購(gòu)、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)或服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；

按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。

 

單一來(lái)源采購(gòu)

只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；

發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況下不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；

必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十。

需要履行嚴(yán)格的審批手續(xù)，進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)論證、公示

根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)與各種采購(gòu)方式要點(diǎn)，使用最多的兩種采購(gòu)方式分別為公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商。公開(kāi)招標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)性磋商的主要不同點(diǎn)如表2所示。

表2  公開(kāi)招標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)性磋商的主要不同點(diǎn)

采購(gòu)方式

不同點(diǎn)

公開(kāi)招標(biāo)

（1）從招標(biāo)文件發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交首次投標(biāo)文件截止之日不得少于20日；

（2）投標(biāo)人不得少于3家；

（3）在評(píng)審過(guò)程中不能進(jìn)行磋商；

（4）供應(yīng)商只有一次報(bào)價(jià)。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商

（1）從磋商文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日不得少于10日；

（2）供應(yīng)商不得少于2家；

（3）在評(píng)審過(guò)程中可以進(jìn)行磋商；

（4）供應(yīng)商需要提交最后報(bào)價(jià)。

PPP項(xiàng)目是否需要進(jìn)行二次招標(biāo)，一直存在爭(zhēng)議，沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)定。

財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）指出，對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

國(guó)家發(fā)展改革委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）指出，依法通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)水平、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會(huì)資本方自行承擔(dān)工程項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方。

從目前的實(shí)際情況來(lái)看，大部分PPP項(xiàng)目都實(shí)行“投資+施工”二合一的采購(gòu)模式。鑒于PPP項(xiàng)目特點(diǎn)與保護(hù)社會(huì)資本方投資收益，保證項(xiàng)目后續(xù)能夠順利推進(jìn)，應(yīng)及時(shí)修訂建筑法、招標(biāo)投標(biāo)法等法律，完善相關(guān)法律法規(guī)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）指出，對(duì)依法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來(lái)源方式確定供應(yīng)商的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目，符合相應(yīng)條件的應(yīng)當(dāng)頒發(fā)施工許可證。

3  PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審

PPP項(xiàng)目一般實(shí)行綜合評(píng)分法。綜合評(píng)分法，是指在最大限度地滿足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下，按照采購(gòu)文件中規(guī)定的各項(xiàng)因素進(jìn)行綜合評(píng)審后，以評(píng)標(biāo)總得分最高的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評(píng)標(biāo)方法。綜合評(píng)分的主要因素是價(jià)格、技術(shù)、財(cái)務(wù)狀況、信譽(yù)、業(yè)績(jī)、服務(wù)、對(duì)采購(gòu)文件的響應(yīng)程度，以及相應(yīng)的比重或者權(quán)值等。采用綜合評(píng)分法的，貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為30%～60%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為10%～30%。

價(jià)格作為綜合評(píng)分法最主要的評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，其指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性與合理性，關(guān)系到投標(biāo)人與采購(gòu)人的核心利益。通常的政府采購(gòu)項(xiàng)目?jī)r(jià)格指標(biāo)比較單一，一般為付費(fèi)總額或單位金額。PPP項(xiàng)目的價(jià)格指標(biāo)呈現(xiàn)多樣化，如建筑安裝工程費(fèi)下浮率、融資利率、資本金投資回報(bào)率、內(nèi)部收益率、全投資回報(bào)率、政府付費(fèi)額（可行性缺口補(bǔ)助額）、污水處理費(fèi)（垃圾處理費(fèi)）單價(jià)、運(yùn)營(yíng)成本等。

政府采購(gòu)項(xiàng)目綜合評(píng)分法中的價(jià)格分統(tǒng)一采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算。即滿足采購(gòu)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。其他投標(biāo)人的價(jià)格分統(tǒng)一按照下列公式計(jì)算：投標(biāo)報(bào)價(jià)得分=（評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)÷投標(biāo)報(bào)價(jià)）×價(jià)格權(quán)值×100。

價(jià)格指標(biāo)設(shè)置的類(lèi)型、權(quán)值需要進(jìn)一步完善，以建筑安裝工程費(fèi)下浮率為例，建筑安裝工程費(fèi)下浮率數(shù)值越大，表明工程總投資越小，采購(gòu)人需要支付的金額越少。

以建筑安裝工程費(fèi)下浮率指標(biāo)計(jì)算價(jià)格分通常有兩種不同的公式（表3），以建筑安裝工程費(fèi)下浮率最大值作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)。

表3  建筑安裝工程費(fèi)下浮率投標(biāo)報(bào)價(jià)計(jì)算公式

序號(hào)

計(jì)算公式

1

投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)得分

=（投標(biāo)報(bào)價(jià)÷評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)）×價(jià)格權(quán)值×100

2

投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)得分

=（1-評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)）÷（1-投標(biāo)報(bào)價(jià)）×價(jià)格權(quán)值×100

式1與式2兩種不同的計(jì)算公式，會(huì)得到兩種差距很大的不同結(jié)果。例如，建筑安裝工程費(fèi)下浮率最大值為15%，其中一家投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)為5%，價(jià)格權(quán)值為10%，按照公式1計(jì)算得出投標(biāo)報(bào)價(jià)為5%的投標(biāo)人報(bào)價(jià)得分為3.33分，按照公式2計(jì)算得出投標(biāo)報(bào)價(jià)為5%的投標(biāo)人報(bào)價(jià)得分為8.95分，兩種公式計(jì)算得分差距達(dá)5.62分。采購(gòu)文件采用哪種計(jì)算公式，會(huì)促使投標(biāo)人采用不同的投標(biāo)策略，直接影響投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。

4  PPP項(xiàng)目采購(gòu)優(yōu)化建議

PPP項(xiàng)目作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或特許經(jīng)營(yíng)的一種新型模式，構(gòu)建以項(xiàng)目公司（社會(huì)資本方）為主體、政府協(xié)同參與的運(yùn)作機(jī)制，與傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理體制具有很大差異。在社會(huì)資本方采購(gòu)環(huán)節(jié)，應(yīng)允許“投資+施工”合二為一采購(gòu)，減少后續(xù)手續(xù)，打通不同部門(mén)間的“隔斷與障礙”，及時(shí)修訂相關(guān)法律法規(guī)，為項(xiàng)目后續(xù)操作消除制度障礙與流程障礙。

PPP項(xiàng)目具有工程規(guī)模大、投資額高、實(shí)施周期長(zhǎng)、標(biāo)的物不清晰、不可預(yù)見(jiàn)性高等特點(diǎn)，因此，對(duì)社會(huì)資本方的綜合實(shí)力要求也較高，直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目采購(gòu)具有多元化目標(biāo)。多元化目標(biāo)決定了PPP項(xiàng)目采購(gòu)具有復(fù)雜性，對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件編制提出了更高要求，尤其是資格條件與評(píng)分辦法。

按照公平、公開(kāi)、公正、科學(xué)擇優(yōu)原則，以滿足項(xiàng)目實(shí)施要求為底線，合理設(shè)定資格條件，科學(xué)制定評(píng)分辦法，保證項(xiàng)目得到合理競(jìng)爭(zhēng)。PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件沒(méi)有成熟的范本，需要采購(gòu)人、咨詢機(jī)構(gòu)（采購(gòu)代理）、專(zhuān)家等根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，集思廣益、因地制宜編制采購(gòu)文件。各級(jí)主管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目采購(gòu)工作的研究與指導(dǎo)監(jiān)督。