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江蘇省設(shè)備成套股份有限公司

PPP專欄

PPP模式在環(huán)保項目中的應(yīng)用分析

發(fā)布時間：

2017-01-06

PPP模式在環(huán)保項目中的應(yīng)用分析

黃  劍

（江蘇省設(shè)備成套有限公司國際工程招標(biāo)分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的環(huán)境管理逐漸被環(huán)境治理所取代而成為環(huán)境領(lǐng)域的發(fā)展趨勢。在環(huán)境治理領(lǐng)域引入PPP模式成為一個新的選擇。現(xiàn)就PPP模式在環(huán)保項目應(yīng)用中受內(nèi)外動因和制約因素分析的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保項目；PPP模式；動因；制約因素；對策建議

 

0  引言

公私合營（Public-Private Partnership）模式，即政府與社會資本合作模式，是建立在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域之上的一種長期合作模式。PPP模式最早是由英國政府于1982年提出的。在PPP模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府公共部門進(jìn)行合作，參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，就公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)建立起一種相應(yīng)的合作關(guān)系。PPP模式的主要優(yōu)點在于將市場機制引入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，這種模式促進(jìn)了投資主體的多元化，減輕了財政負(fù)擔(dān)，使項目參與各方組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，發(fā)揮了政府部門與民間資本的各自優(yōu)勢，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。目前，PPP模式已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于城市供熱、市政道路建設(shè)、機場、醫(yī)院、棚戶區(qū)改造、環(huán)保等多項領(lǐng)域中。

環(huán)境保護(hù)可為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好外部環(huán)境，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展反過來又會推動環(huán)境保護(hù)所需的資金和技術(shù)支持。2016年，環(huán)保部、財政部等部委聯(lián)合下發(fā)了第三批政府和社會資本合作示范項目516個，計劃總投資金額達(dá)1.17萬億元，項目覆蓋交通、能源、市政、環(huán)保等多個領(lǐng)域，政府統(tǒng)籌安排財政資金、國有資產(chǎn)等各類公共資產(chǎn)及資源，通過建立完善的項目回報機制，進(jìn)一步激發(fā)社會資本參與熱情。

1  PPP模式在環(huán)保項目應(yīng)用中的動因分析

“十三五”時期，“綠色發(fā)展”成為引領(lǐng)我國全面建成小康社會的五大發(fā)展理念之一，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為加快培育和發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，商務(wù)部副部長在第九屆中日節(jié)能環(huán)保綜合論壇上提及，“十三五”時期我國節(jié)能環(huán)保將得到高速發(fā)展，全社會投資規(guī)模將會達(dá)到17萬億人民幣，這將有力地推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展，為廣大私營企業(yè)提供了廣闊的市場和商機。

1.1  現(xiàn)實融資的需求

政府與社會資本合作出臺了許多指導(dǎo)性意見，如《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）、《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），隨著國家層面的部門規(guī)章制度的陸續(xù)出臺，在我國掀起了新一輪公私合營的高潮。環(huán)保項目具有體量大、項目多、投資金額大、回收周期長等行業(yè)特點，從環(huán)保項目的立項、設(shè)計及工程推進(jìn)，到項目后期的運營維護(hù)和管理都需要巨額融資。環(huán)保項目工程建設(shè)動輒數(shù)千萬，甚至過億，如果全部依靠政府公共投入難免會給地方財政帶來巨大的財政壓力。因此，從緩解政府財政壓力、拓寬社會資本投資渠道等角度來看，采取PPP模式也是環(huán)保項目的特點和現(xiàn)實融資需要所決定的。

1.2  環(huán)保事業(yè)發(fā)展的需要

多方共贏、風(fēng)險負(fù)擔(dān)、利益共享，是PPP模式的精華。就環(huán)保項目來說，其項目建設(shè)費用高、專業(yè)性強，通過PPP模式，從政府的層面來看，利用PPP的融資模式可降低政府財政資金的投入規(guī)模，減少財政支出，政府可以將有限的財政資金投入到更多的基礎(chǔ)性行業(yè)和民生領(lǐng)域。此外，PPP模式下政府和私營企業(yè)是一種合作關(guān)系，減少了政府的行政干預(yù)，有效促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，政府可以將有限的行政資源放到對環(huán)保事業(yè)的規(guī)劃和監(jiān)管中來。

在PPP模式下，企業(yè)能夠以平等主體身份直接進(jìn)入交通、環(huán)保、能源等一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)中，進(jìn)一步激發(fā)私營企業(yè)的投資熱情和市場活力。首先，采用PPP模式，私營企業(yè)可以充分利用其雄厚的資金實力和管理的專業(yè)性，服務(wù)于環(huán)保事業(yè)，與此同時，政府通過發(fā)揮其監(jiān)督管理領(lǐng)域的長處，使得各方主體在環(huán)保項目中各得其所、各盡所長，以達(dá)到把環(huán)保項目建設(shè)好、運營好的目的，從根本上推動環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。其次，采用PPP模式還有利于加快我國環(huán)境治理工作管理方式的多元化，從過去一味強調(diào)行政干預(yù)的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;多元共治”的管理模式，把社會企業(yè)、環(huán)保組織、媒體以及社會公眾都納入到環(huán)境治理工作中。

2  PPP模式在環(huán)保項目應(yīng)用中的制約因素

目前，我國PPP項目實踐還處于探索和起步階段，根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的信息顯示，截止2015年11月，全國已簽約的PPP項目為329個，占推介項目數(shù)量1 043個的31.5%，廢水、垃圾處理項目為104個，占31.6%。很多地方，僅有10%～20%的PPP項目與社會資本達(dá)成了初步意愿，在公布第三批政府和社會資本合作示范項目的同時，也有包括南京市垃圾處理設(shè)施項目在內(nèi)的4個項目被調(diào)整出了PPP項目范圍。制約環(huán)保項目PPP模式推進(jìn)的因素主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1  缺乏制度保障

近年來，PPP項目運作模式在我國如雨后春筍般發(fā)展起來，推動了社會事業(yè)的發(fā)展，但也存在一些現(xiàn)實的制約因素。從整體發(fā)展情況來看，國家缺少一套完善的PPP發(fā)展規(guī)劃和法律法規(guī)，多是項目涉及到多少單位，就由多個單位聯(lián)合行文，例如，在公布第三批政府和社會資本合作示范項目時，就有環(huán)保部、發(fā)改委等20個部委聯(lián)合下文，雖然發(fā)揮了各個部門的職能作用，但也容易導(dǎo)致在項目實施過程中出現(xiàn)與現(xiàn)行法律法規(guī)或者部門規(guī)章規(guī)定相沖突的情形。一旦出現(xiàn)沖突，由哪些職能部門解釋或者解決，目前主體尚不明確。此外，財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金[2014]113號）與發(fā)改委、交通部等五部委聯(lián)合出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中關(guān)于PPP合同指南規(guī)定存在不一致時該如何處理等等，都成為阻礙PPP模式在包括環(huán)保項目在內(nèi)的各個行業(yè)領(lǐng)域的推進(jìn)和實施。

2.2  缺乏第三方專業(yè)評估

因PPP項目涉及政府和私營企業(yè)雙方利益，PPP項目的設(shè)計方案既不能由政府一方確定，更不能由私營企業(yè)作主，而應(yīng)該由專業(yè)的第三方評估機構(gòu)從專業(yè)和中立的角度進(jìn)行專業(yè)評估。采用PPP模式的項目大多數(shù)建設(shè)周期長、專業(yè)性強、資金投入大，涉及到財政、環(huán)保、市場營銷等多個領(lǐng)域，項目的可行性評估與政府財政承載力等都離不開專業(yè)機構(gòu)的評估和論證，只有專業(yè)的機構(gòu)評估和論證后，才能保證PPP項目規(guī)劃、建設(shè)的科學(xué)性。一旦前期收益率、投資回報周期等評估失誤，必然會影響項目決策，增加政府投資成本和預(yù)期的運行效益。

2.3  各方參與度有待提高

從當(dāng)前實際運行的PPP項目來看，無論是社會資本還是金融機構(gòu)對于PPP項目的參與度都有待進(jìn)一步提高。究其原因，一方面是政府推出的PPP環(huán)保項目建設(shè)周期長，投資規(guī)模大，且環(huán)保項目多具有公益性質(zhì)，收益率普遍較低，這些都是制約社會資本參與到PPP環(huán)保項目的一個重要因素。另一方面，金融機構(gòu)進(jìn)入到PPP項目的實踐探索剛剛起步，很多金融機構(gòu)習(xí)慣于通過傳統(tǒng)的抵押品、擔(dān)保品來實現(xiàn)資金的支出和利潤的獲取，只依靠政府承諾函或者土地抵押等政府項目難以滿足銀行等金融機構(gòu)資金審批手續(xù)，加之，法律法規(guī)保障的不完善，使得金融機構(gòu)面對PPP項目往往“心有余而力不足”，多抱有一種等待觀望態(tài)度，真正敢于大膽進(jìn)入，大膽探索的較少，尤其是金融機構(gòu)自身面臨的金融改革也使得他們更多專注于較為“熟悉”的行業(yè)和領(lǐng)域。

3  PPP模式在環(huán)保項目應(yīng)用中的對策建議

將PPP模式引入到環(huán)境治理項目，可改善傳統(tǒng)環(huán)境治理模式中的規(guī)劃不全面、功能單一化、忽略與經(jīng)濟(jì)、社會的聯(lián)系等問題。針對PPP模式應(yīng)用于環(huán)保項目的上述諸多制約因素，應(yīng)采取有效措施加以解決。

3.1  完善PPP環(huán)保項目應(yīng)用制度保障

目前環(huán)保項目領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用缺少法律法規(guī)等專門規(guī)定，建議相關(guān)職能部門盡快出臺PPP環(huán)保項目應(yīng)用的相關(guān)規(guī)定，完善環(huán)保項目領(lǐng)域PPP模式運行的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系，為環(huán)保項目的風(fēng)險識別、投資回報、整體收益等進(jìn)行科學(xué)判斷。此外，規(guī)范、科學(xué)的規(guī)章制度的制定和執(zhí)行，也使得政府、企業(yè)等多方主體能夠嚴(yán)格遵守PPP模式運行下的制度要求，建立平等主體關(guān)系，增強法律意識，避免行為失范。

3.2  搭建PPP環(huán)保項目多方合作平臺

在PPP模式下，政府和企業(yè)應(yīng)是平等主體，政府和企業(yè)都應(yīng)該遵循市場化運作模式，一方面，政府要將優(yōu)質(zhì)環(huán)保項目推向市場，通過建立公共交易平臺等方式，鼓勵和吸引企業(yè)參與的積極性和主動性。此外，政府作為掌握公共資源的優(yōu)勢主體，應(yīng)該為企業(yè)提供安全、高效、便捷的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，做好項目的監(jiān)管，保障參與企業(yè)的合法權(quán)益。另一方面，企業(yè)要根據(jù)自身技術(shù)專長和財務(wù)狀況，合理選擇適合其發(fā)展的項目，既不能貪大求全，也不能裹足不前，爭取在新一輪PPP項目中占得市場主動和發(fā)展先機，創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

3.3  創(chuàng)新PPP項目金融產(chǎn)品和服務(wù)

一方面，政府相關(guān)金融管理和監(jiān)管部門要盡快做好PPP環(huán)保項目與金融機構(gòu)的有效銜接，鼓勵銀行、擔(dān)保、信托等金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品。例如，鼓勵證劵公司直接提供保薦、并購融資，或者環(huán)保項目資產(chǎn)證券化等方式，為企業(yè)提供更多資金保障；保險公司開發(fā)新的金融險種為PPP環(huán)保項目的后期運行風(fēng)險提供承保。另一方面，金融機構(gòu)要主動深入項目一線，為企業(yè)融資做好服務(wù)。

4  結(jié)語

環(huán)保項目作為一項公益性項目，社會資本的回報主要來自于政府。因此，政府要根據(jù)自身的財政狀況和管理能力選擇合適的PPP模式，并對環(huán)保項目做好可行性分析、風(fēng)險識別，真正讓PPP模式在環(huán)保項目中發(fā)揮其功效，推動環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。