PPP模式理論及其投融資風(fēng)險(xiǎn)

——以即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心為例

何  悅    虞  萍

（江蘇省設(shè)備成套有限公司綜合技術(shù)咨詢分公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式作為公私合營的一種綜合城市新型化建設(shè)模式，由于其運(yùn)營周期長、未預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)較高、相關(guān)法律制度不完善等，該模式潛藏著巨大的投融資風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)通過對PPP模式的詳細(xì)介紹，以即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心為例，分析其模式特征，剖析存在的投融資風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式；投融資風(fēng)險(xiǎn)；即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心；優(yōu)勢；應(yīng)對措施

0  引言

推廣政府與社會(huì)資本合作模式創(chuàng)新對于加快新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域通過PPP機(jī)制引進(jìn)民間資本，吸引社會(huì)資金參與供給，一方面可以減輕政府財(cái)政壓力，在更好發(fā)揮其作用的同時(shí)，使社會(huì)公眾得到更高質(zhì)量的公共工程和公共服務(wù)的有效供給；另一方面將為日益壯大的民間資本、社會(huì)資金創(chuàng)造市場發(fā)展空間，使市場主體在市場體系中更好地發(fā)揮其優(yōu)勢和創(chuàng)造力。然而，地方在推廣運(yùn)用PPP模式過程中遇到了諸多障礙。為有效化解地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)，各級財(cái)政部門要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項(xiàng)目以TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目。但是在化解存量地方債過程中如何對由政府投資的工程和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行估價(jià)，以避免國有資產(chǎn)流失，以及如何避免PPP模式的濫用等，亟待理論界研究探討。

1  PPP模式的理論闡釋

PPP（Public-Private Partnership，公私合營）是指為建設(shè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，各國政府與私營合作方在特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上而進(jìn)行的合作。項(xiàng)目由私營合作方進(jìn)行投資、建造并在特許權(quán)協(xié)議中約定的時(shí)間內(nèi)運(yùn)營此項(xiàng)目，特許經(jīng)營日期期滿后將項(xiàng)目的全部資產(chǎn)交由該國政府。在PPP模式建設(shè)項(xiàng)目合作過程中，政府公共部門通常資金不足，管理效率低下但其可以通過制定政策對項(xiàng)目施加影響；私營合作方承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)（特別是國家層面風(fēng)險(xiǎn)）能力有限，但其通常資金充足、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、創(chuàng)新力與主動(dòng)性強(qiáng)，政府公共部門和私營合作方各有優(yōu)缺點(diǎn)，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。PPP項(xiàng)目是一個(gè)長期而復(fù)雜的過程，這種大范圍建設(shè)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也存在于項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期中。

由于各方參與目的和對項(xiàng)目期望的差異以及各參與方優(yōu)劣勢的存在，往往一方可能因?yàn)轫?xiàng)目的緊迫性而讓步接受對方的條件，卻在項(xiàng)目實(shí)施中能兌現(xiàn)承諾從而導(dǎo)致爭端，這種情況在PPP模式發(fā)展尚不成熟的我國，項(xiàng)目建設(shè)過程中的表現(xiàn)就尤為明顯。眾所周知，沒有一個(gè)項(xiàng)目建設(shè)是沒有風(fēng)險(xiǎn)的，風(fēng)險(xiǎn)可以控制、降低、規(guī)避、轉(zhuǎn)移或者承擔(dān)，但絕對不可小視。從國內(nèi)外PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，并不是所有的項(xiàng)目都取得了成功，尤其是在我國，一些PPP項(xiàng)目暴露出極高的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)作為一種工程建設(shè)領(lǐng)域中的客觀現(xiàn)象，其概念應(yīng)該包括三個(gè)層面：什么是風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果。PPP項(xiàng)目多數(shù)是針對諸如能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于其投資額巨大、合同周期長以及不完全契約的特點(diǎn)，使得PPP模式項(xiàng)目的各參與方將面臨比一般工程項(xiàng)目更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，在PPP項(xiàng)目建設(shè)的過程中，如何確定風(fēng)險(xiǎn)，如何正確地對風(fēng)險(xiǎn)作出決策，這對PPP項(xiàng)目目標(biāo)和績效的實(shí)現(xiàn)都是至關(guān)重要的?？陀^評估整個(gè)項(xiàng)目周期的風(fēng)險(xiǎn)，對其進(jìn)行識別、分析以及量化，并采取相應(yīng)的措施進(jìn)行分擔(dān)，并保證各參與方分擔(dān)比例的合理性與公平性，在PPP項(xiàng)目壓力巨大的中國，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2  即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心項(xiàng)目情況

2.1  項(xiàng)目情況

2.1.1  建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模

即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心（山東省立醫(yī)院青島醫(yī)院）占地面積約145 333 m²（218畝），總建筑面積249 446.87 m²，其中：即墨市疾病預(yù)防控制中心8 376.87 m²、即墨市公共衛(wèi)生醫(yī)療中心26 341 m²、行政后勤保障中心20 096 m²、病房樓64 713.9 m²、醫(yī)療綜合樓104 941.1 m²； 地下人防停車場24 978 m²。目前，墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心（山東省立醫(yī)院青島醫(yī)院）即墨市疾病預(yù)防控制中心、公共衛(wèi)生醫(yī)療中心、食堂會(huì)議中心、動(dòng)力中心及單身宿舍樓、病房樓、醫(yī)療綜合樓主體已封頂，土建工程已大部分完成。

經(jīng)分析，納入本PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括幕墻施工、病房樓、醫(yī)療綜合樓、行政后勤保障中心、疾病預(yù)防控制中心土建施工、地下人防停車場（24 978 m²）、室外工程、室內(nèi)裝飾裝修、機(jī)電安裝（含消防、空調(diào)、弱電、強(qiáng)電等）、凈化工程等。

2.1.2  投資規(guī)模

即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心（山東省立醫(yī)院青島醫(yī)院）預(yù)計(jì)總投資14.84億元，其中政府前期已支付費(fèi)用3.58億元。政府前期支付的費(fèi)用不計(jì)入本PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍，因此，本PPP項(xiàng)目總投資（估算）為11.26億元，其中：建設(shè)投資11.06億元，建設(shè)期利息0.2億元。項(xiàng)目實(shí)際完成投資額以項(xiàng)目公司在項(xiàng)目完工（竣工）后最終以審計(jì)部門確認(rèn)的建筑安裝工程費(fèi)、經(jīng)政府方認(rèn)可的前期費(fèi)用以及其他雙方認(rèn)定的費(fèi)用為準(zhǔn)。項(xiàng)目合同中涉及的以實(shí)際投資額為基數(shù)的計(jì)算，在結(jié)算未確定之前，暫以過程計(jì)量累計(jì)確定的金額為依據(jù)，待結(jié)算確定后相應(yīng)調(diào)整。

2.1.3  項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

即墨市政府授權(quán)即墨省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)藍(lán)色新區(qū)管委會(huì)作為本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的實(shí)施；同時(shí)授權(quán)山東省鑫誠恒業(yè)開發(fā)建設(shè)有限公司作為本項(xiàng)目政府平臺公司。未來由項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心（山東省立醫(yī)院青島醫(yī)院）的投資、融資、建設(shè)及公共服務(wù)等。

2.1.4  運(yùn)作方式

項(xiàng)目采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）模式。

項(xiàng)目運(yùn)作具體內(nèi)容為：由山東省鑫誠恒業(yè)開發(fā)建設(shè)有限公司與社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，即墨市政府授予項(xiàng)目公司對即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心（山東省立醫(yī)院青島醫(yī)院）的特許經(jīng)營權(quán)。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)，并負(fù)責(zé)提供運(yùn)營期醫(yī)院的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)，運(yùn)營期滿后，政府按照社會(huì)資本期初股本投資贖回，特許經(jīng)營協(xié)議終止。

根據(jù)PPP合同，由即墨市政府向項(xiàng)目公司購買本項(xiàng)目的可用性服務(wù)以及維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)，政府根據(jù)績效考核情況向項(xiàng)目公司支付運(yùn)營補(bǔ)貼。該項(xiàng)可用性服務(wù)費(fèi)將納入即墨市政府年度預(yù)算支出計(jì)劃（圖1）。

圖1  PPP運(yùn)作模式圖

2.2  采用PPP模式的優(yōu)勢

2.2.1  提高公共財(cái)政使用效率

采用PPP模式，可以減輕政府公共財(cái)政預(yù)算，以較少的財(cái)政投入來帶動(dòng)更多的資金投入，提高了公共財(cái)政使用效率。社會(huì)資本參與到政府基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)中來，意味著兩者共同參與項(xiàng)目的建設(shè)，能彼此起到監(jiān)督作用，有利于發(fā)揮社會(huì)資金的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，有利于提高工程建設(shè)效率和降低工程建設(shè)和運(yùn)營成本，避免項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2  平滑政府財(cái)政支出，增加社會(huì)公共服務(wù)供給，提高運(yùn)營效率

本項(xiàng)目前期資本性投入大，通過引入社會(huì)資本，可將短期建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為合作期內(nèi)的分期支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)，有利于平滑財(cái)政支付資金壓力、加快社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)。建立健全完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的重要內(nèi)容。本項(xiàng)目建成后，將為城鄉(xiāng)群眾提供多層次、多樣化、高水平、高質(zhì)量的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。在政府有限的財(cái)力下，增加社會(huì)公共服務(wù)供給，充分適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

本項(xiàng)目將建立以客戶為導(dǎo)向的績效評價(jià)機(jī)制，能夠激勵(lì)社會(huì)資本參與者為降低成本而努力改善管理，降低全生命周期成本，提高運(yùn)營效率；同時(shí)也有利于政府減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)政府部門將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來，提升政府管理社會(huì)的水平。

2.2.3  優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，降低全壽命周期成本，實(shí)現(xiàn)合作雙方互利共贏

PPP模式提倡“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，本項(xiàng)目施工及運(yùn)營管理的專業(yè)化要求較高，更適合引入專業(yè)化的社會(huì)資本來負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配的激勵(lì)約束機(jī)制下，社會(huì)資本也有足夠動(dòng)力，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案、建設(shè)質(zhì)量和后續(xù)運(yùn)營維護(hù)成本，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下切實(shí)降低項(xiàng)目全生命周期的成本，提高自身收益水平。本項(xiàng)目采用PPP模式，能夠使得政府與社會(huì)資本彼此取長補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，互相彌補(bǔ)不足，雙方能形成一個(gè)互利共贏的局面。雙方可在項(xiàng)目初期建立風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低融資難度，并通過建立合理的合同體系實(shí)現(xiàn)收益雙方共享，同時(shí)也提高了公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量。

2.2.4  有利于轉(zhuǎn)變政府職能

PPP模式要求政府在與社會(huì)資本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市場原則和契約精神，切實(shí)履行義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面在加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃、篩選和評估的同時(shí)，通過建立和落實(shí)基于績效的考核機(jī)制，加強(qiáng)對社會(huì)資本的監(jiān)管，切實(shí)保障公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得到改善，達(dá)到物有所值。

3  即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心項(xiàng)目中的投融資風(fēng)險(xiǎn)

即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心項(xiàng)目PPP模式運(yùn)營中，投融資風(fēng)險(xiǎn)包括外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。

3.1  外部風(fēng)險(xiǎn)識別

該項(xiàng)目外部風(fēng)險(xiǎn)包括政策風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

3.1.1  政策風(fēng)險(xiǎn)

即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心項(xiàng)目建設(shè)過程中，可能會(huì)遇到的政策風(fēng)險(xiǎn)包括相關(guān)法律法規(guī)的變更、稅率變化及在某項(xiàng)目上的政府付款延期、某個(gè)具體項(xiàng)目在建設(shè)過程中可能會(huì)因?yàn)榱鞒虇栴}導(dǎo)致相關(guān)審批的延誤以及可能性相對較小的主要負(fù)責(zé)人的變更等。

3.1.2  社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起政治甚至公眾反對項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。此部分內(nèi)容是由政府在項(xiàng)目開展前或者項(xiàng)目開展初期通過社會(huì)穩(wěn)定性評價(jià)確定下來的，社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司對于此部分內(nèi)容的影響力很弱，如果將本部分風(fēng)險(xiǎn)交由社會(huì)資本方承擔(dān)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本方對項(xiàng)目成本估測的升高，由此會(huì)增加項(xiàng)目實(shí)施的成本，同時(shí)會(huì)加大談判的難度。并且，此風(fēng)險(xiǎn)交由社會(huì)資本方承擔(dān)實(shí)際上并不能有效控制該風(fēng)險(xiǎn)，所以建議該部分風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。

3.1.3  運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)

在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，社會(huì)資本方提供資金和融資貸款的能力是政府方選定社會(huì)資本方的重要指標(biāo)之一，社會(huì)資本方在項(xiàng)目實(shí)施開展過程中需要以其融資能力為項(xiàng)目提供資金支持和保證。本項(xiàng)目總投資約為11.26億元，其中資本金3億元，占比26.65%；銀行融資8.26億元，占比73.35%。本PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司由社會(huì)資本100%占股，因此，融資風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司承擔(dān)。

為應(yīng)對運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，可采取以下措施：社會(huì)資本方的掌控力度會(huì)大于政府方，將其交由社會(huì)資本方承擔(dān)有利于項(xiàng)目的高效開展；社會(huì)資本方作為長期從事市場活動(dòng)的主體，相對于政府方，社會(huì)資本方具有成熟的融資程序和相關(guān)人員配備，其能夠準(zhǔn)確測定項(xiàng)目融資的成本和風(fēng)險(xiǎn)。因此，將此部分風(fēng)險(xiǎn)交由社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司承擔(dān)，符合開展PPP模式的初衷，相對于由政府方承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)，能夠有效降低成本、提高效率。因此，建議該部分風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)。

3.1.4  不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目周期長，未來的不確定性大，其存在的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)包括環(huán)境破壞、戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、氣象變化、氣候條件變化等。

為應(yīng)對不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，可采取以下措施：（1）合同中明確要求當(dāng)發(fā)生不可抗力風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府應(yīng)給予一定的資金補(bǔ)償，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目參與方單方面的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本；（2）建立與合作伙伴的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。與各合作伙伴簽訂合作合同時(shí)，標(biāo)明了各參與方應(yīng)該采取的措施以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案。

對于本項(xiàng)目實(shí)施開展過程中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)建議分配方案如表1所示。

表1  風(fēng)險(xiǎn)建議分配方案

3.2  內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)識別及應(yīng)對

在PPP模式運(yùn)營中，由于信息不對稱等原因造成各參與方之間分工不明確，導(dǎo)致內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

3.2.1  建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

影響項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的因素較多也較為復(fù)雜，如由于物資供應(yīng)成本上升、維護(hù)費(fèi)用過高等因素造成成本超支，項(xiàng)目質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，土地能否及時(shí)獲得，生產(chǎn)技術(shù)故障和管理能力不足，以及如果遇到地質(zhì)因素或歷史遺跡而改變項(xiàng)目建設(shè)條件等。

3.2.2  完工風(fēng)險(xiǎn)

在PPP模式運(yùn)營中，由于一些原因?qū)е马?xiàng)目不能按時(shí)交接，從而引發(fā)時(shí)間、人力等其他成本增加，或者直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，這就是完工風(fēng)險(xiǎn)。一般主要?dú)w責(zé)于建筑承包商。

完工風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施：（1）項(xiàng)目甲方選擇有實(shí)力的公司篩選出符合要求的投標(biāo)公司，確保能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成。（2）在選好中標(biāo)公司后，通過簽訂合同，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，督促他們在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。

3.2.3  財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心項(xiàng)目的資金來源較為安全，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小。

3.2.4  合作風(fēng)險(xiǎn)

因?yàn)榧茨菂^(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心以往就與即墨政府有良好的合作關(guān)系，因此合作的風(fēng)險(xiǎn)較小。但是，仍存在以下風(fēng)險(xiǎn)：如與合作方溝通不足導(dǎo)致的溝通成本提高，聯(lián)合體企業(yè)會(huì)因?qū)徟鞒虖?fù)雜而提高合作成本等等。

4  結(jié)語

綜上所述，即墨城區(qū)東部醫(yī)療衛(wèi)生中心對于PPP模式的投融資風(fēng)險(xiǎn)識別、應(yīng)對的能力較強(qiáng)，目前的風(fēng)險(xiǎn)較小，但未來仍有可能存在很多不確定因素。目前，PPP項(xiàng)目受各級和各地政府力捧，但作為社會(huì)資本仍需要冷靜應(yīng)對，在專業(yè)人士輔助下，對有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)作出全面預(yù)估并擬定穩(wěn)妥的應(yīng)對和防控方案，才能確保投資回報(bào)。

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