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董事長致辭
跨越時代的變遷，歷經(jīng)歲月的洗禮，江蘇省設備成套股份有限公司在工程建設領(lǐng)域深耕細作，探索變革，積極推行全新的項目管理模式，堅持不懈打造高等級服務平臺，目前已發(fā)展成為江蘇省內(nèi)獲得較高認可度的綜合性咨詢公司，逐步鞏固了自身的行業(yè)地位。 我們正面臨著一個前所未有的變革時代……
江蘇省設備成套股份有限公司致力于為國家重點建設項目提供成套設備和技術(shù)咨詢服務。2003年，經(jīng)江蘇省政府批準，成立江蘇省設備成套有限公司，為江蘇省國資委直屬國有獨資企業(yè)。2008年，公司與中國江蘇國際經(jīng)濟技術(shù)合作公司、江蘇省建設集團合并重組，為中國江蘇國際經(jīng)濟技術(shù)合作集團有限公司控股子公司。2020年5月，江蘇省設備成套有限公司整體改制變更為江蘇省設備成套股份有限公司。……
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新城開發(fā)項目招標中PPP模式及EPC模式的選擇
發(fā)布時間：
2016-08-05
新城開發(fā)項目招標中PPP模式及EPC模式的選擇
陸 榮
（江蘇省設備成套有限公司，江蘇 南京 210009）
摘 要：通過對在新城開發(fā)項目中是選擇PPP模式還是EPC模式招標進行梳理，分析采用兩種模式進行招標應關(guān)注的重點。
關(guān)鍵詞：PPP模式；EPC模式；新城開發(fā)；招標
0 引言
新城（New Town）這一稱呼始于英國，其最初來源于“臥城”。新城經(jīng)過科學規(guī)劃，強調(diào)居民居住、就近就業(yè)、商業(yè)服務三方面職能活動的綜合平衡，注重培育相對獨立的綜合功能，為現(xiàn)代化大城市系統(tǒng)的內(nèi)部功能區(qū)域，是城市區(qū)域開發(fā)的節(jié)點和城市集聚人口的分流點。新城通常處于大城市的邊緣位置，該區(qū)域擁有便利的交通設施、整潔干凈的自然環(huán)境、完善的生活配套區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)，是不依賴于中心城區(qū)而獨立存在的。
目前全國各地有很多新城開發(fā)項目正在規(guī)劃建設，本文就此類項目招標選擇PPP模式還是EPC模式進行了分析比照，探討了采用不同模式進行招標的可行性，并詳述實際招標操作流程和實施推進中需要關(guān)注的重點。
1 采用PPP模式進行招標
1.1 采用PPP模式推進的項目類型
PPP為公私合作Public-Private Partnership的簡寫，是政府機構(gòu)（Public）與私營機構(gòu)（Private）形成合作伙伴關(guān)系（Partnership），主要應用于基礎設施項目建設的一種模式，于20世紀90年代早期由英國的Reymont最早提出。PPP模式即公共部門與私人企業(yè)合作模式，政府方和社會資本方參與項目建設、運營，由各方共同承擔項目的投融資、建設、運營的責任和風險。PPP模式的主要適用范圍，在國家部委出臺的通知中描述如下：
《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）：“重點關(guān)注城市基礎設施及公共服務領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。”財政部推出的第一批示范項目共有30個；2015年9月29日，財政部公布了第二批政府和社會資本合作（簡稱“PPP”）示范項目，項目總計206個，投資總額為6 589億元，數(shù)量為首批示范項目（30個）的近7倍，投資金額為首批的近3.7倍。第二批項目覆蓋范圍更廣，包括交通、水務、市政、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、科技、文化、旅游等多個領(lǐng)域。
1.2 采用PPP模式實施的補貼和資金扶持政策
（1）2015年11月，國家發(fā)展改革委辦公廳出臺《政府和社會資本合作項目前期工作專項補助資金管理暫行辦法》。
（2）2015年12月，財政部出臺《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金[2015]158號）。
（3）2016年3月4日，注冊資本為1 800億元的中國政企合作投資基金股份有限公司正式成立，這是我國第一個國家級PPP基金，也是目前最大的PPP基金。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中提出“完善政府和社會資本合作模式，用好1 800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情”。
（4）2015年，全國各省市紛紛出臺了相關(guān)通知，對PPP項目實施進行資金扶持和補貼。
1.3 采用PPP模式招標需要關(guān)注的重點
1.3.1 PPP招標咨詢機構(gòu)的確定
2014年國家開始大力推行按PPP模式進行項目運作，作為新型項目建設、運營的模式，政府方往往沒有相關(guān)經(jīng)驗，需要有專業(yè)的咨詢機構(gòu)協(xié)助政府方共同做好項目推進，政府方可采用公開招標、邀請招標或約談的方式確定PPP咨詢機構(gòu)。
1.3.2 PPP招標的監(jiān)管流程
PPP項目招標的監(jiān)管部門為財政部門，PPP項目招標過程的監(jiān)管按照政府采購的法律體系進行推進，但其中涉及建設領(lǐng)域的部分仍應參照招投標相關(guān)法規(guī)執(zhí)行。目前，全國各省紛紛成立PPP中心，各市縣財政局也基本成立或指定了處室對PPP項目實施進行監(jiān)管，PPP的招標采購流程一般由市縣政府采購中心負責實施，省級或國家級示范項目由省級采購中心負責實施。
1.3.3 PPP模式招標流程時間
PPP模式招標的周期一般在6個月左右，水處理、餐廚固廢處理、收費高速公路等傳統(tǒng)BOT項目招標周期較短，而對新城開發(fā)、軌道交通等投資金額大、項目范圍大、內(nèi)容復雜的PPP項目，從項目PPP流程開始啟動到項目公司落地，招標實施周期一般在6～12個月之間。
1.3.4.1 重點做好PPP模式招標實施方案設計與編制
對于政府和項目來講，能否引入合適的社會資本方，通過政府和社會資本方共同投融資建設運營項目，為公眾提供良好的社會服務，對項目的成敗生死攸關(guān)。政府方必須盡職做好項目調(diào)查，做好實施方案中的方案架構(gòu)設計、物有所值評價、財政可承受能力測算工作，必須對相關(guān)合同條款的合法合規(guī)性進行充分研究，對擬參與項目的社會資本方的情況進行充分調(diào)研，確保招標文件中設定的社會資本方的資格條件符合法規(guī)，同時切合項目要求。
1.3.4.2 選擇合適的采購方式
項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目的采購需求特點，依法選擇適當?shù)恼袠瞬少彿绞健９_招標是首 選的方式，如果屬于政府采購法律、條例等法規(guī)所規(guī)定的可以不進行公開招標情形的，可通過競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購方式進行采購。在選擇社會資本階段采取公開招標方式的，根據(jù)招投標相關(guān)法規(guī)能夠自行建設、生產(chǎn)或提供的社會資本，可以不經(jīng)過招標投標由中標的社會資本方在其建設資質(zhì)范圍內(nèi)承擔項目工程的建設。因此，若PPP項目招標選擇投融資、建設、運營一體化招標，建議通過公開招標方式選擇社會資本方，但社會資本方應具備相應的建設資質(zhì)。若項目公開招標不成功，則按相關(guān)法律法規(guī)變更招標方式。
1.3.4.3 采購市場測試
通過在招標采購程序中安排市場測試，可以在交易初期建立交易雙方的溝通機制，對形成雙方合理預期、促成交易有重要意義，這也是一種富有彈性的博弈機制。
2 采用EPC模式進行招標
EPC（Engineering Procurement Construction）是指承包單位按合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包，在總價合同條件下，對所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度負責。在EPC模式中，Engineering不僅包括具體的設計工作，而且可能包括整個建設工程內(nèi)容的總體策劃以及整個建設工程實施組織管理的策劃和具體工作；Procurement也不是一般意義上的建筑設備材料采購，而更多的是指專業(yè)設備、材料的采購；Construction意為“建設”，內(nèi)容包括施工、安裝、試車、技術(shù)培訓等。
2.1 采用EPC模式招標的項目類型
國內(nèi)采用EPC方式進行推進的項目較多，項目類型目前主要集中在能源、污水處理、專業(yè)機械設施、化工等領(lǐng)域，而新城開發(fā)屬于市政基礎設施建設項目，以往在市政領(lǐng)域采用EPC招標的類似項目很少。
2015年1月，住建部就《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見（征求意見稿）》向各地征求意見，可見采用EPC方式建設項目將成為今后重點推進的方向。
2.2 采用EPC模式招標需要關(guān)注的重點
如采用EPC模式進行招標，則應在工程建設項目招投標法的法律體系下進行推進，建議注意以下幾點：
2.2.1 新城開發(fā)項目采用EPC招標少有先例可循
國內(nèi)EPC招標項目主要以專業(yè)類型居多，市政新城開發(fā)類型的項目采用EPC模式招標少有可參考的先例，因此在招標文件的編制及合同條款等方面，應針對市政項目的特點進行深入研究，并結(jié)合新城開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容進行編制。
需要解決進場招標的問題：市政類項目屬于政府投資項目，如采用傳統(tǒng)的方式，在初步設計完成后一般應根據(jù)招投標相關(guān)法規(guī)的要求進公共資源交易中心進行招標，而國內(nèi)EPC招標由于通常為專業(yè)類項目，往往不一定在公共資源交易中心平臺進行。新城開發(fā)項目如采用EPC招標，則作為政府投資項目必須在公共資源交易中心進行，否則在建設過程中辦理相關(guān)手續(xù)和通過政府審計會存在一系列后續(xù)問題。由于沒有先例可循，公共資源交易中心可能會不愿意接收項目進場招投標，需要項目實施機構(gòu)通過政府部門協(xié)調(diào)項目招標進場以及相關(guān)監(jiān)管事宜。
2.2.2 招標監(jiān)管過程問題
從公共資源交易中心監(jiān)管的角度存在一系列問題，包括不能采用網(wǎng)上開評標，采用國家2012年EPC標準范本而不是交易中心的范本，EPC項目評標專家?guī)斓慕?，投標人?lián)合體投標的網(wǎng)上設置，招標文件的合法合規(guī)性審核等多方面。
2.2.3 招標咨詢機構(gòu)的選擇
一般情況下，新城開發(fā)管委會或?qū)嵤C構(gòu)往往具備自行招標的能力，但由于新城開發(fā)項目的EPC招標不同于普通招標項目，其不僅涉及招投標咨詢，還涉及法律咨詢等方面，且招標金額大、合同涵蓋范圍寬、內(nèi)容復雜，建議選擇一家有相關(guān)經(jīng)驗的招標咨詢機構(gòu)對項目的招標進行全過程專業(yè)咨詢，這對項目的順利推進將起到積極作用。
2.2.4 招標流程時間
項目如采用EPC模式進行招標，招標時間要求應遵循工程建設項目招投標相關(guān)法規(guī)，由于項目較復雜，且屬于新型項目，除去前期所需的溝通協(xié)調(diào)時間，在招標文件編制所需材料準備充分的前提下，從編制招標文件到開評標完成預計一般需要4個月。
2.2.5 關(guān)于EPC總包后的分包
根據(jù)《建設部關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見（建市[2003]30號）》，“（二）工程總承包企業(yè)按照合同約定對工程項目的質(zhì)量、工期、造價等向業(yè)主負責。工程總承包企業(yè)可依法將所承包工程中的部分工作發(fā)包給具有相應資質(zhì)的分包企業(yè)；分包企業(yè)按照分包合同的約定對總承包企業(yè)負責”中明確要求“依法”發(fā)包給相應分包企業(yè)。由于無論分包與否，國有資金投資項目的性質(zhì)不變，所以所述分包工程依法必須招標。
新城管委會或?qū)嵤C構(gòu)在進行EPC總承包招標時，可明確由承包單位直接報價項目（在總承包商資質(zhì)許可范圍內(nèi)，不再進行二次招標）和暫定價項目（由業(yè)主和總承包單位聯(lián)合或總承包單位獨立招標），二次招標也應在公共資源交易中心的監(jiān)管下進行，使招標采購活動完全符合法律法規(guī)的要求。
3 結(jié)語
通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，新城開發(fā)項目的招標既可采用PPP模式，也可采用EPC模式，目前采用PPP模式的較多，采用EPC模式的較少。二者均屬創(chuàng)新型模式，但它們在招標推進過程中所要關(guān)注的要點和重點研究落實的內(nèi)容有所不同，只有解決了核心問題，才能使項目順利推進。
[參考文獻]
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